ADMINISTRATION MUNICIPALE DANS UN
NOUVEAU SYSTÈME FÉDÉRAL CANADIEN
Rapport du groupe de travail sur la
réforme constitutionnelle
Fédération des municipalités canadiennes
Ottawa
Membres du groupe de travail sur les ressources
Yves Bériault, Montréal
Lionel D. Feldman, Toronto
Professor Dale Gibson, Winnipeg
Professor André Tremblay, Montréal
Chairman
Professor Edward McWhinney, Q.C.
Mai 1980
[papier à en-tête]
Ville de Vancouver
Colombie-Britannique
V5Y 1V4
Le 23 avril 1980
BUREAU DU MAIRE
JOHN J VOLRICH
MAIRE
Aux membres de l’exécutif
Fédération canadienne des municipalités
Je vous transmets ci-joint le rapport final
de la commission spéciale sur la réforme constitutionnelle.
Ce rapport est soumis à l’examen
des membres de la Fédération canadienne des municipalités
lors de son assemblée annuelle qui se tiendra du 8 au 11 juin 1980
à Halifax.
Si vous me permettez d’ajouter une note personnelle, je dirai
que ce rapport présente un excellent exposé sur un sujet
difficile et complexe et je tiens à remercier sincèrement les
hommes très compétents qui ont constitué le groupe de ressources
qui a été chargé de la préparation de ce rapport, à savoir le Dr.
Edward McWhinney, Dr. Dale Gibson, M. Lionel Feldman,
M. Yves Bériault et M. André Tremblay.
Le maire Jack Volrich,
Président
Comité spécial sur la réforme constitutionnelle
[papier à en-tête]
FCM
federation of canadian municipalities
federation canadienne des municipalities
RÉSUMÉ DE « L’ADMINISTRATION MUNICIPALE DANS UN SYSTÈME FÉDÉRAL CANADIEN »,
UN RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA RÉFORME CONSTITUTIONNELLE
Le rapport « Les municipalités dans un nouveau système fédéral canadien » est une réponse au << grand débat » relancé sur l'avenir de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867, tel qu'amendé, et du système fédéral canadien en général, lui-même initié en conséquence directe de l'élection du gouvernement du Parti québécois au Québec lors des élections générales de novembre 1976. Avec le lancement de groupes de recherche et d'étude sur la constitution au niveau fédéral et provincial, il semblait probable que parmi les projets spécifiques de changement constitutionnel émergeant dans l'avenir immédiat figureraient des propositions de changement global, par opposition à un changement fragmentaire ou progressif, conduisant à des chartes constitutionnelles fédérales entièrement nouvelles impliquant nécessairement un réexamen du rôle constitutionnel, du statut et des pouvoirs (législatifs et financiers) des municipalités en tant que troisième niveau de gouvernement au sein de la confédération canadienne. Même en l'absence de propositions immédiates et à court terme de modification constitutionnelle en réponse à la crise politique québécoise de la fin des années 1970, la situation en rapide évolution des municipalités et du gouvernement local en général dans l'ère de l'après-guerre—les augmentations marquées de la population résultant de l'exode rural et des vagues massives d'immigration au Canada, les nouveaux problèmes sociaux et économiques liés à l'augmentation du nombre d'habitants et une communauté urbaine de plus en plus plurielle, multilingue et multiculturelle—a entraîné d'énormes pressions sur des ressources financières municipales en grande partie statiques. Il y avait également une crise du pouvoir de décision, découlant du fait que les compétences municipales constitutionnelles-législatives existantes et leurs techniques établies de contrôle social par la loi ne pouvaient que difficilement englober les nouveaux problèmes sociaux et les nouvelles formes de délinquance civile et criminelle qui les accompagnaient. Il aurait donc été inévitable, même sans la crise québécoise, que les municipalités canadiennes entreprennent une révision de leurs rôles et missions contemporains, distincts de ceux initialement envisagés et constitutionnellement prévus dans l'Acte de l'Amérique du Nord britannique au moment de son adoption en 1867 ; ainsi qu'un examen critique de la mesure dans laquelle les compétences législatives et les ressources économiques effectivement allouées aux municipalités il y a plus d'un siècle répondent aux responsabilités actuelles ou sont loin de les satisfaire. L'élection du gouvernement du Parti québécois en novembre 1976 et le lancement de la campagne référendaire au Québec, ainsi que l'acceptation par tous les Canadiens de l'obligation de réexaminer le fondement intellectuel de notre Confédération et les compromis politiques fondamentaux des
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forces sociales et des intérêts opposés qui y sont inhérents, ont simplement accéléré un processus de révision constitutionnelle qui, dans le cas des municipalités canadiennes, ne pouvait pas être reporté trop longtemps. La Fédération des municipalités canadiennes a créé un Comité spécial sur la réforme constitutionnelle chargé de formuler des propositions concrètes sur le rôle futur des municipalités dans un système fédéral canadien nouveau ou renouvelé, et le Comité spécial a, à son tour, formé un comité consultatif de recherche « d’experts »—appelé Resource Task Force on Constitutional Reform—en janvier 1979, chargé de préparer un rapport scientifique qui exposerait la situation actuelle des municipalités dans le système fédéral canadien, identifierait les principales objections soulevées à l’encontre du système existant ainsi que les points de faiblesse ou de tension, et enfin présenterait les principales options de changement possibles pour l’avenir en tentant de quantifier, dans la mesure du possible, les différents degrés de coût social. Le rapport, présenté officiellement en mai 1980 et discuté lors de l’assemblée annuelle de la Fédération tenue à Halifax en juin 1980, est l’oeuvre collective d’un groupe d’universitaires et de spécialistes du droit constitutionnel et du droit des administrations locales, et il est largement représentatif des deux systèmes juridiques, le droit civil et la common law, ainsi que des principales régions du pays. La responsabilité collective de la Resource Task Force couvre les conclusions et les recommandations scientifiques exposées dans le rapport, bien que les membres individuels aient assumé la responsabilité de chapitres et de documents de recherche particuliers en fonction de leur expertise individuelle.
Le plan constitutionnel de 1867 prévoyait d’attribuer la responsabilité de l’administration locale aux sphères provinciales. En vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867, les municipalités sont les créatures des provinces et leurs pouvoirs de légiférer, d’imposer des taxes et de percevoir des revenus doivent donc être dérivés, par indirection constitutionnelle, des pouvoirs provinciaux. Du point de vue des municipalités, cela signifie que la quête d’une sphère d’autonomie législative et fiscale à l’abri de la possibilité d’une modification ou d’un rappel arbitraire, et sans laquelle une planification et un développement rationnels et ordonnés de la communauté sur une base continue et à long terme deviennent difficiles, voire impossibles, doit être poursuivie par l’intermédiaire des gouvernements provinciaux. En partie à cause de la jurisprudence de la Cour suprême du Canada concernant les délégations et les transferts intergouvernementaux de compétences constitutionnelles, et en partie à cause de l’inflexibilité des attitudes administratives au niveau des gouvernements provinciaux, une telle autonomie législative et financière pour le gouvernement municipal sur une base garantie et à long terme s’est avérée difficile à atteindre. Alors que le gouvernement fédéral s’est montré, ces dernières années, sensible aux préoccupations des municipalités en matière de prise de décision à la lumière des problèmes et des conflits sociaux et économiques qui s’accumulent dans les grandes concentrations urbaines, les tentatives du gouvernement fédéral de traiter directement et bilatéralement avec les municipalités par la création d’un ministère fédéral spécial et par l’utilisation des pouvoirs constitutionnels généraux du gouvernement fédéral afin d’accorder des subventions financières directement aux municipalités sans l’intervention des gouvernements provinciaux ont suscité une forte opposition de la part des provinces et ont entraîné un recul du gouvernement fédéral lorsqu’il a été directement contesté ou objecté par les provinces. Le gouvernement fédéral semble avoir considéré qu’en s’aventurant dans ces domaines, il faisait ce qui est naturel en termes de coopération, de prise de décision
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intergouvernementale dans ce qui est si souvent des problèmes communautaires complexes impliquant plus d’un niveau de gouvernement en même temps. Les municipalités auraient sans doute convenu qu’en coopérant avec le gouvernement fédéral sans passer par l’intermédiaire des gouvernements provinciaux, elles agissaient simplement pour combler un vide dans le processus décisionnel communautaire créé par l’incapacité des gouvernements provinciaux eux-mêmes d’agir positivement avec leurs propres programmes globaux sur la base de leurs propres autorisations positives aux municipalités d’agir pour leur propre compte. Il convient de noter, à cet égard, qu’en comparaison avec d’autres systèmes fédéraux plus généralement modernes, comme celui de l’Allemagne de l’Ouest, ou avec des constitutions continuellement « modernisées », comme celle des États-Unis, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 présente d’importantes lacunes, tant sur le plan de l’organisation que sur celui de l’administration. Act de 1867 présente des lacunes importantes, tant en ce qui concerne la possibilité et le mécanisme concret de coopération intergouvernementale entre les trois niveaux de gouvernement (fédéral, provincial, municipal), ou certains d’entre eux, à un moment donné, qu’en ce qui concerne la garantie constitutionnelle, à plus long terme et de façon continue, de l’autonomie législative et financière des municipalités, et même de l’autonomie institutionnelle (c’est-à-dire ici la capacité de réviser ou de modifier, de sa propre initiative, la charte municipale de base).
Les trois autonomies municipales et locales mentionnées—juridique, financière et institutionnelle—pourraient être réalisées constitutionnellement de plusieurs manières différentes. Elles pourraient être inscrites dans la charte constitutionnelle fédérale, ou dans les chartes constitutionnelles provinciales, ou enfin être réalisées à la fois au niveau fédéral et au niveau provincial, de manière complémentaire. Ce qui semble important, c’est que cela se fasse, d’une manière ou d’une autre, dans un système fédéral canadien nouveau ou « renouvelé » ; c’est d’ailleurs la principale recommandation du rapport du groupe de travail sur les ressources. En fait, et sur la base, en tant que comité scientifique, de la recommandation, si possible, d’une manière qui n’implique pas d’escalade constitutionnelle inutile en termes de perturbation des institutions et processus existants au sein du système constitutionnel-gouvernemental, le Groupe de travail sur les ressources recommande une approche à deux niveaux qui impliquera l’enracinement du principe général du gouvernement local et des trois « autonomies » du gouvernement local, dans une nouvelle constitution canadienne ou une constitution « renouvelée », et qui prévoit la mise en oeuvre concrète et la spécification de ces « autonomies » dans les chartes constitutionnelles provinciales, ou dans les systèmes constitutionnels provinciaux généraux en l’absence d’une charte constitutionnelle provinciale spécifique. Les mêmes résultats pourraient, bien sûr, être obtenus d’une autre manière en inscrivant le tout dans une nouvelle constitution fédérale ou une constitution fédérale « renouvelée »—à la fois les principes généraux et les spécifications détaillées ; et cela impliquerait, bien sûr, une acceptation constitutionnelle franche et sans entraves de l’existence des trois niveaux distincts de gouvernement—fédéral, provincial et municipal—chacun d’eux étant autonome au sein de son propre système fédéral dans son ensemble, par respect pour le principe de la courtoisie fédérale. Comme nous l’avons déjà indiqué, les auteurs du rapport n’ont pas jugé nécessaire d’aller aussi loin pour les besoins de la présente etude ; ils n’ont pas non plus envisagé activement, dans leurs recommandations, la possibilité d’élever constitutionnellement au rang de villes-provinces de plein droit certaines des grandes concentrations urbaines contemporaines du Canada, aussi intéressantes que puissent être de telles possibilités dans un contexte canadien futur et aussi manifestement réussies qu’elles l’aient été dans l’expérience constitutionnelle fédérale comparative de l’après-Seconde Guerre mondiale.
[papier à en-tête]
FCM
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23 avril 1980
AUX : Membres de la Fédération canadienne des municipalités et délégués à la
à la 43e Conférence annuelle
C’est avec fierté et plaisir que j’accepte le rapport final du groupe de travail sur la réforme constitutionnelle. Je suis persuadé qu’il constituera une excellente base de discussion sur la question de la réforme constitutionnelle lors de notre prochaine conférence annuelle à Halifax.
Mes collègues du Comité exécutif et moi-même remercions sincèrement les membres du groupe de travail et son président, le Dr Edward MeWhinney, pour l’excellent travail qu’ils ont accompli au nom de la Fédération. Nous remercions tout particulièrement M. Dale Richmond, qui a préparé le chapitre 5 du présent rapport.
C. J. Purves,
President of the
Federation of Canadian Municipalities
Mayor of Edmonton
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